محمود سامح همام
تمهيد
مع تصاعد الصراعات في مختلف أنحاء قارة أفريقيا، يواجه الاتحاد الإفريقي انتقادات متزايدة بشأن قراره بتقليص دوره في الوساطة لصالح المجموعات الاقتصادية الإقليمية، التي غالبًا ما تفتقر إلى الفعالية والقدرة على التعامل مع النزاعات المعقدة. يثير هذا التحول تساؤلات جوهرية حول مستقبل دبلوماسية الأزمات في إفريقيا: هل يعكس ذلك إعادة توزيع إستراتيجي للأدوار أم مجرد انسحاب غير معلن من مسؤولية حل النزاعات؟ في ظل لعبة “الكراسي الموسيقية” بين الفاعلين الإقليميين، ليصبح من الضروري إعادة تقييم مدى قدرة هذه الهياكل على توفير حلول دائمة للصراعات المتفاقمة في القارة.
أولًا: وضع مبدأ التبعية في سياق إطار السلام والأمن في أفريقيا
جاء قرار القادة الأفارقة باستبدال منظمة الوحدة الإفريقية بالاتحاد الإفريقي عام 2002م كخطوة استراتيجية تهدف إلى إعادة هيكلة الحوكمة القارية وتعزيز قدرتها على مواجهة التحديات المتنامية في القرن الحادي والعشرين، والمتمثلة في غياب الوحدة، وغياب التنمية المستدامة، واستمرار النزاعات. وقد شكل هذا الإجراء تحولًا جوهريًا في الأولويات، من التركيز على تصفية الاستعمار ومناهضة التمييز العنصري إلى السعي نحو تكامل أعمق، وتعزيز الاستقرار، وترسيخ آليات السلام داخل الدول الإفريقية وفيما بينها. وجاء هذا الانتقال في سياق تصاعد الأزمات الأمنية والإنسانية في القارة، والتي كشفت عن قصور منظمة الوحدة الإفريقية في التعامل مع التعقيدات المتزايدة للنزاعات الإفريقية، مما استدعى إنشاء هيكل مؤسسي أكثر ديناميكية وفعالية.
وفي إطار تعزيز منظومة السلام والأمن في القارة، أقرّ الاتحاد الإفريقي عام 2002م بروتوكول إنشاء مجلس السلم والأمن (بروتوكول 2002م)، ليكون الآلية المركزية لاتخاذ القرارات المتعلقة بمنع النزاعات وإدارتها وتسويتها. وبموجب هذا البروتوكول، تم إنشاء مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الإفريقي (AUPSC) كجهاز محوري معني بصياغة وتنفيذ استراتيجيات الاستجابة للصراعات الإقليمية، وذلك بدعم من المفوضية، وهيئة الحكماء، والقوة الإفريقية الاحتياطية، ونظام الإنذار المبكر القاري، بالإضافة إلى صندوق خاص لضمان تفعيل عمليات التدخل والوساطة بفعالية.
بينما أكد بروتوكول عام 2002م على أولوية الاتحاد الإفريقي في إدارة قضايا السلام والأمن في القارة، فقد وضع أيضًا أطر التدخل وآلياتها، كما هو موضح في المادة 9 (1 و2). وتنص هذه المادة على أن مجلس السلم والأمن الإفريقي يمتلك الصلاحية لاتخاذ المبادرات والإجراءات التي يراها مناسبة، مع السلطة التقديرية للدخول في النزاعات عبر عدة مسارات، سواء من خلال تدخل المجلس بشكل جماعي، أو عبر رئيسه، أو رئيس المفوضية، أو مجلس الحكماء، أو بالتنسيق مع الآليات الإقليمية. ويعكس هذا التعاون مع المجتمعات الاقتصادية الإقليمية والآليات الإقليمية (RECs) تطبيق مبدأ التبعية في منع النزاعات، مما يعيد تشكيل ميزان القوى بين الاتحاد الإفريقي وهذه الكيانات الإقليمية، ويوضح حدود الأدوار والتفاعل بينهما في إطار الحوكمة الأمنية للقارة.
جسدّت مذكرة التفاهم لعام 2008م بشأن التعاون في مجال السلام والأمن العلاقة المؤسسية بين الاتحاد الإفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية، بالإضافة إلى آليات التنسيق والاستعداد الإقليمي لشرق إفريقيا وشمالها، مما عزز إطار الحوكمة الأمنية في القارة. وبينما أكدت المذكرة، في المادة الرابعة (ثانيًا)، على المسؤولية المحورية للاتحاد الإفريقي في ضمان الأمن والاستقرار في إفريقيا، فقد أرست، في المادة الرابعة (رابعًا)، مبادئ التبعية والميزة النسبية كأساس لتعزيز الشراكة والتنسيق بين الاتحاد والمجموعات الإقليمية، بما يضمن تكامل الأدوار وتفعيل نهج جماعي أكثر كفاءة في إدارة النزاعات الإقليمية.
وهكذا، أصبح مبدأ التبعية، رغم أصوله الأوروبية، عنصرًا أساسيًا في إعادة تشكيل توازن القوى المؤسسي داخل إفريقيا، لا سيما في مجال بناء السلام. ويقوم هذا المبدأ، وفق النموذج المعتمد في الاتحاد الأوروبي، على أن تضطلع السلطة المركزية بدور تكميلي، بحيث لا تتدخل إلا في المهام التي لا يمكن تنفيذها بفعالية على المستويات الأدنى. ويستند إلى فرضية أن تحقيق سلام مستدام يكون أكثر فاعلية عندما تقود الجهات الفاعلة الإقليمية، بحكم قربها الجيوسياسي والاستراتيجي والثقافي، جهود تسوية النزاعات. وبهذا الإطار عزز مبدأ التبعية دور المجموعات الاقتصادية الإقليمية باعتبارها الجهات المحورية في عمليات الوساطة، مما حدّ من الدور التنفيذي المباشر للاتحاد الإفريقي، وجعله فاعلًا داعمًا وميسرًا أكثر من كونه جهة قيادية في إدارة النزاعات، ودلالة على ما ذُكر، قيام الهيئة الحكومية الدولية المعنية بالتنمية (إيغاد) بمهمة الوساطة في النزاع الجنوبي السوداني، مستندة إلى مبدأ التبعية، حيث اعتُبرت الجهة الأنسب لقيادة جهود السلام نظرًا لعلاقاتها الوثيقة بالأطراف المتنازعة. رغم ذلك، اقتصر دور الاتحاد الإفريقي على دعم جهود إيغاد من خلال لجنة رفيعة المستوى، ما كرّس دوره كفاعل ميسر وليس كجهة تنفيذية مباشرة.
رغم الغموض والتحديات المفاهيمية المرتبطة بتطبيق مبدأ التبعية كإطار استراتيجي في بناء السلام، فقد ظل هذا المبدأ أداة تُوظَّف بطرق متباينة بين الفاعلين الإقليميين. فمن جهة، استخدمته المجموعات الاقتصادية الإقليمية لتعزيز نفوذها وإضفاء الشرعية على دورها القيادي في إدارة النزاعات، بينما استند إليه الاتحاد الإفريقي، من جهة أخرى، كآلية للتخلي عن المسؤولية تجاه الأزمات المزمنة في القارة. وإلى جانب التوترات الناجمة عن غياب التسلسل الهرمي الواضح بين الاتحاد والمجموعات الاقتصادية الإقليمية فيما يتعلق بالأولوية، وغياب معايير محددة لتصعيد النزاعات إلى المستوى القاري، أظهرت التجارب الميدانية أن بعض هذه المجموعات الإقليمية تمارس احتكارًا لعمليات السلام، ما أدى إلى صراعات نفوذ متزايدة مع الاتحاد الإفريقي، رغم استمرار ضعف أدائها في تحقيق تسويات فعالة ودائمة، على سبيل المثال اعتماد المجموعة الاقتصادية لغرب أفريقيا على مبدأ التبعية لتبرير تدخلها في أزمات مثل انقلاب غينيا عام 2021، حيث فرضت عقوبات على المجلس العسكري ووضعت خارطة طريق انتقالية، في حين التزم الاتحاد الإفريقي موقفًا أكثر حذرًا، ما عزز الانطباع بأنه يتنصل من المسؤولية ويفسح المجال للفاعلين الإقليميين، وعلى الجانب الأخر في شرق أفريقيا
ثانيًا: التحديات في تطبيق مبدأ التبعية
لم يكن تطبيق مبدأ التبعية في دبلوماسية الأزمات الإفريقية أكثر تجسيدًا لتحدياته من تعامله مع الأزمة المستمرة والمتكررة في شرق جمهورية الكونغو الديمقراطية. فقد أدى التداخل المعقد في العضويات الإقليمية- بين المؤتمر الدولي لمنطقة البحيرات الكبرى، وجماعة شرق إفريقيا، وجماعة تنمية الجنوب الإفريقي (SADC)، والمجموعة الاقتصادية لدول وسط إفريقيا- إلى تعدد الجهات المتدخلة، حيث اضطلعت واحدة أو أكثر من هذه المجموعات الاقتصادية الإقليمية بدور الوساطة أو إدارة النزاع في مراحل مختلفة. وقد شهدت أحدث الجهود الدبلوماسية في هذا السياق تنافسًا بين جماعة شرق إفريقيا وجماعة تنمية الجنوب الإفريقي، مما يعكس التحديات الهيكلية التي يفرضها غياب إطار تنسيقي فعال بين الاتحاد الإفريقي وهذه الآليات الإقليمية.
أرشيفية
ويكشف استمرار نهج “التناوب على الأدوار” في حل النزاعات، الذي تبنّته مختلف المجموعات الاقتصادية الإقليمية بشأن أزمة شرق الكونغو، في ظل تراجع دور الاتحاد الأفريقي، عن اتجاه عام نحو عدم الفاعلية، وضعف التنسيق بين الجهات المعنية ببناء السلام، وغياب الثقة في العمليات القائمة، إضافةً إلى النزوع نحو انتقاء المنتديات وفق المصالح.
وكان القرار الأحادي الذي اتخذه رئيس جمهورية الكونغو ” تشيسكيدي ” باستبدال قوة مجموعة شرق أفريقيا الإقليمية، المنتشرة في شرق البلاد المضطرب، ببعثة مجموعة تنمية جنوب أفريقيا في جمهورية الكونغو الديمقراطية، أبرز تجلٍّ لهذه الاتجاهات، وذلك في ظل تعثر عمليتي نيروبي ولواندا اللتين تقودهما جهات إقليمية.
يُشكّل استبعاد رئيس الاتحاد الأفريقي، موسى فكي محمد، من الجلسة المغلقة للقمة الاستثنائية المشتركة بين مجموعة شرق أفريقيا ومجموعة تنمية الجنوب الأفريقي بشأن جمهورية الكونغو الديمقراطية، التي عُقدت في دار السلام في 8 فبراير، مؤشراً صادماً على حالة الارتباك في تطبيق مبدأ التبعية. ويعكس هذا الإقصاء لرئيس المنظمة القارية من اجتماع مخصص لمعالجة أزمة كبرى في أفريقيا أزمة أعمق في آليات حل النزاعات على المستوى القاري، ما يسلط الضوء على التحديات الجوهرية التي تواجه التنسيق بين المؤسسات الإقليمية والاتحاد الأفريقي.
إلى جانب أزمة شرق الكونغو، كشفت الأزمات المتعددة التي تشهدها القارة الأفريقية، بما في ذلك النزاعات في منطقة الساحل، والسودان، والكاميرون، والتوترات في القرن الأفريقي- سواء داخل إثيوبيا، أو في علاقتها بإريتريا، أو في خلافها مع الصومال بشأن مذكرة التفاهم مع أرض الصومال- عن مدى تعقيد مبدأ التبعية والقيود التي تعترض تطبيقه عملياً. ويعكس هذا الواقع التحديات الجوهرية التي تواجه التنسيق المؤسسي بين الآليات الإقليمية والقارية في التعامل مع النزاعات.
لم تؤد التحديات التي تواجهها الجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا، لاسيما في مالي والنيجر وبوركينا فاسو، إلى تعقيد تطبيق مبدأ التبعية فحسب، بل كشفت أيضاً عن حدوده الهيكلية. فقد أثارت التهديدات الأولية بتدخل عسكري من قبل الجماعة في النيجر، بهدف استعادة النظام الدستوري، مخاوف جدية بين الدول الأعضاء بشأن التداعيات الإقليمية لمثل هذا الإجراء. ويعود ذلك إلى الطبيعة العابرة للحدود للأزمة، وما يترتب عليها من تفاقم للأوضاع الإنسانية، بما يتجاوز النطاق الجغرافي للجماعة، بما يعكس الإشكاليات المرتبطة بفعالية الاستجابات الإقليمية للأزمات الداخلية.
يرى بعض المحللين في دول مثل الكاميرون وتشاد، غير الأعضاء في الجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا (إيكواس)، أن منح الجماعة دوراً قيادياً في أزمة ذات تداعيات تتجاوز نطاقها الإقليمي يمثل تجاوزاً غير مبرر. أما في السودان، فقد أدى افتقار القوات المسلحة السودانية للثقة في الهيئة الحكومية الدولية المعنية بالتنمية (إيجاد) كوسيط محايد إلى إضعاف جهود الوساطة التي تقودها الهيئة.
وعلى نحو مماثل، واجهت وساطة الهيئة الحكومية الدولية المعنية بالتنمية (إيجاد) تحديات في التعامل مع الأزمة الناشئة بين إثيوبيا والصومال بشأن مذكرة التفاهم الموقعة بين إثيوبيا وصوماليلاند في 1 يناير 2024م. وفي هذا السياق، برزت تركيا، وهي دولة خارج القارة، كجهة فاعلة رئيسة، حيث لعبت دوراً حاسماً في تسهيل التوصل إلى حل سلمي عبر اتفاقية أنقرة. وتكشف هذه الديناميكية عن مفارقة لافتة، إذ نجحت تركيا، رغم كونها طرفاً غير أفريقي، في تحقيق اختراق دبلوماسي بعدما أخفقت الجهات الإقليمية، بما في ذلك الدول المجاورة والاتحاد الأفريقي. وتعكس هذه التطورات التعقيدات المتزايدة التي تواجه مبدأ التبعية في بنية السلام والأمن في أفريقيا، في ظل تفاعل العوامل المرتبطة بالعولمة، والإقليمية، والتعددية القطبية الناشئة في السياسة الدولية، إضافةً إلى عمليات إعادة التشكيل الجيوسياسي على المستويين القاري والعالمي.
ثالثًا: إعادة النظر في تقسيم العمل لحل النزاعات في أفريقيا
يواجه مبدأ التبعية، كما يُمارس في إطار بناء السلام في أفريقيا، تحديات جوهرية تعيق فعاليته. فعلى الرغم من الدور المحوري الذي تلعبه الدول المجاورة والمجموعات الاقتصادية الإقليمية في تسوية النزاعات، فإن استحواذها التلقائي على القيادة في دبلوماسية الأزمات، دون وجود معايير واضحة للتنسيق والتكامل مع الجهود الدولية، يحدّ من تحقيق حلول مستدامة. وتزداد هذه التحديات تعقيدًا في سياق الأزمات الأفريقية، التي تتسم غالبًا بهويات متداخلة عابرة للحدود، وضعف المؤسسات الإقليمية، وغياب الثقة بين القادة الإقليميين، فضلاً عن الطبيعة العابرة للحدود لتهديدات الأمن والسلام، والتأثيرات الخارجية التي تؤثر على استقرار المنطقة وتوازناتها الجيوسياسية.
كما كان الحال في مطلع القرن الماضي، تشهد القارة الأفريقية اليوم تصاعدًا في الصراعات الساخنة مع دخولها مرحلة جديدة من التحولات الجيوسياسية. وفي هذا السياق، يصبح من الضروري أن يعزز الاتحاد الأفريقي قدراته المؤسسية من خلال تنفيذ إصلاحات جذرية تضمن فعاليته في إدارة النزاعات. ويتطلب ذلك إعادة تأكيد دوره القيادي، وفقًا للمادة 16 من بروتوكول عام 2002م، واستعادة زمام المبادرة في تسوية الأزمات بالتنسيق الوثيق مع الأمم المتحدة، والمجموعات الاقتصادية الإقليمية، ومنظمات المجتمع المدني، إضافةً إلى القوى الكبرى والناشئة. إن الإخفاق في تحقيق هذه الإصلاحات، لا سيما على مستوى مجلس السلم والأمن الأفريقي، الذي أُعيدت هيكلته مؤخرًا ودمجه مع لجنة الشؤون السياسية ليشكل لجنة الشؤون السياسية والسلام والأمن (PAPSC) بموجب إصلاحات كاجامي، سيؤدي إلى استمرار ضعف الأداء المؤسسي في مواجهة الأزمات الطارئة والتحديات التنموية المعقدة التي تواجه القارة.
ولضمان نجاح الاتحاد الأفريقي في تحقيق هدف “إسكات البنادق”، يتعين عليه تحقيق توازن استراتيجي بين الوكالة الإقليمية والقارية. ويتطلب ذلك إعادة إطلاق إطار استراتيجي واضح لإدارة النزاعات، يُحدد دور الاتحاد الأفريقي كمستجيب أول، ويضع أسساً واضحة لعلاقاته الدبلوماسية متعددة المستويات مع المجموعات الاقتصادية الإقليمية. كما ينبغي أن يتضمن هذا الإطار منهجية متكاملة تعزز النفوذ، والتنسيق، والثقة، والقدرات المؤسسية، والميزة النسبية، في ظل تزايد تعقيد التهديدات الأمنية العابرة للحدود الوطنية والإقليمية في أفريقيا. وتزداد أهمية هذه الخطوات مع اقتراب تغيّر القيادة في مفوضية الاتحاد الأفريقي، خاصة في ظل توجه الغرب نحو انكفاء استراتيجي وتراجع اهتمامه بالتعامل مع الأزمات الأفريقية.
ختامًا، إن مستقبل دبلوماسية الأزمات في أفريقيا مرهون بإعادة هيكلة العلاقة بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية، من خلال تعزيز آليات التنسيق، وتحديد أدوار واضحة، وتطوير استراتيجيات أكثر شمولية تستجيب لطبيعة النزاعات المتغيرة. كما يتطلب الأمر إصلاحات مؤسسية داخل الاتحاد الأفريقي ذاته، لضمان استعادة دوره القيادي في إدارة النزاعات وتعزيز الاستقلالية الاستراتيجية للقارة في التعامل مع الأزمات، وفي ظل التحولات الجيوسياسية العالمية، يصبح من الضروري أن تتبنى أفريقيا نهجًا أكثر تكاملاً وفاعلية في بناء السلام، يعتمد على مبادئ التعاون الإقليمي، والتعددية، والشراكات الاستراتيجية المتوازنة، لضمان الاستقرار والأمن المستدامين في القارة.
